一、效力等级和与相关文物法规的关系

       （一）效力等级：属于国务院制定并公布的行政法规，在效力等级上低于法律而高于地方性法规和规章。

       （二）与相关文物法规的关系

       1、文物保护法：历史文化名城名镇名村保护条例在效力等级上低于文物保护法，所以该条例中有关文物保护的规定，如果与文物法相抵触，则应当适用文物保护法，不适用该条例的规定。

       2、文物保护法实施条例：二者效力等级相同，均由国务院制定和公布，如果发生抵触，适用哪一部条例最终由国务院载决。

       3、河北省实施文物保护法办法：办法的效力等级低于该条例，如果办法与条例的规定抵触，则适用该条例的规定。

       （三）文物保护法、文物保护法实施条例、河北省实施文物保护法办法关于历史文化名城、名镇、名村的相关规定

       1、文物保护法

       第十四条  保存文物特别丰富并且具有重大历史价值或者革命纪念意义的城市，由国务院核定公布为历史文化名城。

       保存文物特别丰富并且具有重大历史价值或者革命纪念意义的城镇、街道、村庄，由省、自治区、直辖市人民政府核定公布为历史文化街区、村镇，并报国务院备案。

       历史文化名城和历史文化街区、村镇所在地的县级以上地方人民政府应当组织编制专门的历史文化名城和历史文化街区、村镇保护规划，并纳入城市总体规划。

       历史文化名城和历史文化街区、村镇的保护办法，由国务院制定。

       2、文物保护法实施条例

       第七条 历史文化名城，由国务院建设行政主管部门会同国务院文物行政主管部门报国务院核定公布。

       历史文化街区、村镇，由省、自治区、直辖市人民政府城乡规划行政主管部门会同文物行政主管部门报本级人民政府核定公布。

       县级以上地方人民政府组织编制的历史文化名城和历史文化街区、村镇的保护规划，应当符合文物保护的要求。

       3、河北省实施文物保护法办法

       第十四条  依法核定公布的历史文化名城和历史文化街区、村镇，由县级以上人民政府负责组织编制保护规划。历史文化名城和历史文化街区、村镇的保护规划应当符合文物保护的要求。

       在历史文化名城和历史文化街区、村镇内进行工程建设，应当符合历史文化名城和历史文化街区、村镇的保护规划，与历史文化名城和历史文化街区、村镇的历史风貌和自然环境相协调。

       ●有两个问题需要注意：

       1、新文物保护法公布实施后，没有了国家历史文化名城和省级历史文化名城的概念了，取而代之的是历史文化名城、历史文化街区和历史文化村镇三个概念。历史文化名城由国务院核定公布，历史文化街区、村镇由省级人民政府核定公布；

       2、文物法规与该条例在概念上不完全相同

       文物法规：历史文化名城

                 历史文化街区

                 历史文化村镇

       条例：    历史文化名城

                 历史文化名镇

                 历史文化名村

       3、该条例中对历史文化街区概念进行了界定，但未对历史文化街区的申报管理做出具体规定，将立法权委任给国家建设部门和文物部门。

       历史文化街区，是指经省、自治区、直辖市人民政府核定公布的保存文物特别丰富、历史建筑集中成片、能够较完整和真实地体现传统格局和历史风貌，并具有一定规模的区域。

       4、条例提出一个新概念：历史建筑

       历史建筑是指经城市、县人民政府确定公布的具有一定保护价值，能够反映历史风貌和地方特色，未公布为文物保护单位，也未登记为不可移动文物的建筑物、构筑物。

       根据条例的规定，历史建筑不属于文物的范围。

       二、立法目的和适用范围

       （一）立法背景

       为什么要制定该条例？国务院法制办负责人回答记者提问时说：

       历史文化名城、名镇、名村是我国历史文化遗产的重要组成部分。切实保护好这些历史文化遗产，是保持民族文化传承、增强民族凝聚力的重要文化基础，也是建设社会主义先进文化、深入贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的必然要求。随着国民经济和社会的发展，各地城镇化进程明显加快，建设与保护的矛盾日益突出，历史文化名城、名镇、名村保护工作面临着一些亟待解决的问题：

       一、由于一些地方的过度开发和不合理利用，许多重要历史文化遗产正在消失，传统格局和历史风貌遭到严重破坏。

       二、保护规划的编制、修改工作滞后，忽视对历史文化名城、名镇、名村的整体保护，保护规划的科学性和严肃性需要提高。

       三、保护措施不力，管理不到位。一些地方重开发、轻保护，不注重保护真实的历史遗存，新建“假古董”，造成许多历史建筑被损毁。

       四、保护范围内的道路、供水、排水、供电等市政基础设施落后，历史建筑年久失修，居住环境差，不能满足人们日常生活的需要，甚至存在很大的安全隐患。

       五、对于破坏传统格局、历史风貌和历史建筑的违法行为，缺乏相应的法律责任。

       党中央、国务院历来高度重视历史文化名城、名镇、名村的保护工作。我国的文物保护法和城乡规划法确立了历史文化名城、名镇、名村保护制度，并明确规定由国务院制定保护办法。为此，国务院制定了该条例。条例的实施将进一步加强对历史文化名城、名镇、名村的保护，有利于保持和延续传统格局和历史风貌，维护历史文化遗产的真实性和完整性。

       （二）立法目的

       1、加强历史文化名城、名镇、名村的保护与管理；

       2、继承中华民族优秀历史文化遗产。

       （三）适用范围：历史文化名城、名镇、名村的申报、批准、规划、保护

       三、历史文化名城名镇名村保护的原则

       历史文化名城、名镇、名村的保护应当遵循科学规划、严格保护的原则，保持和延续其传统格局和历史风貌，维护历史文化遗产的真实性和完整性，继承和弘扬中华民族优秀传统文化，正确处理经济社会发展和历史文化遗产保护的关系。

       四、历史文化名城名村名镇保护经费来源

       （一）国家支持资金：国家对历史文化名城、名镇、名村的保护给予必要的资金支持。

       （二）当地政府列入财政预算： 历史文化名城、名镇、名村所在地的县级以上地方人民政府，根据本地实际情况安排保护资金，列入本级财政预算。

       （三）社会资金：国家鼓励企业、事业单位、社会团体和个人参与历史文化名城、名镇、名村的保护。

       五、历史文化名城名村名镇的申报、批准

      （一）申报条件：

       1、文物保护法规定的申报条件：保存文物特别丰富并且具有重大历史价值或者革命纪念意义。

       2、条例规定的共同申报条件：

       （1）保存文物特别丰富；

       （2）历史建筑集中成片；

       （3）保留着传统格局和历史风貌；

       （4）历史上曾经作为政治、经济、文化、交通中心或者军事要地，或者发生过重要历史事件，或者其传统产业、历史上建设的重大工程对本地区的发展产生过重要影响，或者能够集中反映本地区建筑的文化特色、民族特色。

       3、申报历史文化名城的特别条件：在所申报的历史文化名城保护范围内还应当有2个以上的历史文化街区。

       （二）申报材料

       1、历史沿革、地方特色和历史文化价值的说明；

       2、传统格局和历史风貌的现状；

       3、保护范围；

       4、不可移动文物、历史建筑、历史文化街区的清单；

       5、保护工作情况、保护目标和保护要求。

       （三）申报程序

       1、主动申报

       （1）申报历史文化名城

       由省、自治区、直辖市人民政府提出申请，经国务院建设主管部门会同国务院文物主管部门组织有关部门、专家进行论证，提出审查意见，报国务院批准公布。

       （2）申报历史文化名镇、名村

       由所在地县级人民政府提出申请，经省、自治区、直辖市人民政府确定的保护主管部门会同同级文物主管部门组织有关部门、专家进行论证，提出审查意见，报省、自治区、直辖市人民政府批准公布。

       2、被动申报（建议申报）

       （1）历史文化名城

       对符合本条例规定的条件而没有申报历史文化名城的城市，国务院建设主管部门会同国务院文物主管部门可以向该城市所在地的省、自治区人民政府提出申报建议；仍不申报的，可以直接向国务院提出确定该城市为历史文化名城的建议。

       （2）历史文化名镇、名村

       对符合本条例规定的条件而没有申报历史文化名镇、名村的镇、村庄，省、自治区、直辖市人民政府确定的保护主管部门会同同级文物主管部门可以向该镇、村庄所在地的县级人民政府提出申报建议；仍不申报的，可以直接向省、自治区、直辖市人民政府提出确定该镇、村庄为历史文化名镇、名村的建议。

       3、选择确定

       国务院建设主管部门会同国务院文物主管部门可以在已批准公布的历史文化名镇、名村中，严格按照国家有关评价标准，选择具有重大历史、艺术、科学价值的历史文化名镇、名村，经专家论证，确定为中国历史文化名镇、名村。

       （四）后续管理：列入濒危名单

       已批准公布的历史文化名城、名镇、名村，因保护不力使其历史文化价值受到严重影响的，批准机关应当将其列入濒危名单，予以公布，并责成所在地城市、县人民政府限期采取补救措施，防止情况继续恶化，并完善保护制度，加强保护工作。

       1、列入濒危名单条件：因保护不力使其历史文化价值受到严重影响的。

       2、列濒危名单并进行公布的机关：历名文化名城是国务院，历史文化名镇、名村是省级人民政府。

       3、保护措施：并责成所在地城市、县人民政府限期采取补救措施，防止情况继续恶化，并完善保护制度，加强保护工作。

       六、保护规划

       （一）保护规划编制单位：

       1、历史文化名城：历史文化名城人民政府

       2、历史文化名镇、名村：所在地县级人民政府

       （二）保护规划编制时间：保护规划应当自历史文化名城、名镇、名村批准公布之日起1年内编制完成。

       （三）保护规划内容：

       （1）保护原则、保护内容和保护范围；

       （2）保护措施、开发强度和建设控制要求；

       （3）传统格局和历史风貌保护要求；

       （4）历史文化街区、名镇、名村的核心保护范围和建设控制地带；

       （5）保护规划分期实施方案。

       （四）规划期限

       历史文化名城、名镇保护规划的规划期限应当与城市、镇总体规划的规划期限相一致；历史文化名村保护规划的规划期限应当与村庄规划的规划期限相一致。

       ●思考：如果镇、村没有规划怎么办？

       （五）规划编制的公众民主公开和公众参与程序（必经程序）

       1、程序要求：保护规划报送审批前，保护规划的组织编制机关应当广泛征求有关部门、专家和公众的意见；必要时，可以举行听证。

       2、文件要求；保护规划报送审批文件中应当附具意见采纳情况及理由；经听证的，还应当附具听证笔录。

       （六）规划审批备案、公布

       1、审批：保护规划由省、自治区、直辖市人民政府审批。

       2、备案：保护规划的组织编制机关应当将经依法批准的历史文化名城保护规划和中国历史文化名镇、名村保护规划，报国务院建设主管部门和国务院文物主管部门备案。

       3、公布：保护规划的组织编制机关应当及时公布经依法批准的保护规划。

       （七）规划的修改程序

       1、规划的确定性（稳定性）：经依法批准的保护规划，不得擅自修改。

       2、规划的修改程序（适应性）：

       （1）提出专题报告：确需修改的，保护规划的组织编制机关应当向原审批机关提出专题报告，经同意后，方可编制修改方案。

       （2）重新审批：修改后的保护规划，应当按照原审批程序报送审批。

       （八）规划实施的监督检查

       1、主管部门检查：国务院建设主管部门会同国务院文物主管部门应当加强对保护规划实施情况的监督检查。

       2、政府检查：县级以上地方人民政府应当加强对本行政区域保护规划实施情况的监督检查，并对历史文化名城、名镇、名村保护状况进行评估；对发现的问题，应当及时纠正、处理。

       七、历史文化名城、名镇、名村保护措施

       （一）总体要求

       1、整体保护

       历史文化名城、名镇、名村应当整体保护，保持传统格局、历史风貌和空间尺度，不得改变与其相互依存的自然景观和环境。

       2、控制人口数量和改善基础设施和环境

       历史文化名城、名镇、名村所在地县级以上地方人民政府应当根据当地经济社会发展水平，按照保护规划，控制历史文化名城、名镇、名村的人口数量，改善历史文化名城、名镇、名村的基础设施、公共服务设施和居住环境。

       3、对建设活动的要求

       （1）应当符合保护规划的要求；

       （2）不得损害历史文化遗产的真实性和完整性；

       （3）不得对其传统格局和历史风貌构成破坏性影响。

       （二）对历史文化名城、名镇、名村保护范围的规定

       1、保护范围内的禁止性规定（绝对不允许进行的活动）

       在历史文化名城、名镇、名村保护范围内禁止进行下列活动：

       （1）开山、采石、开矿等破坏传统格局和历史风貌的活动；

       （2）占用保护规划确定保留的园林绿地、河湖水系、道路等；

       （3）修建生产、储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的工厂、仓库等；

       （4）在历史建筑上刻划、涂污。

        2、保护范围内的限制性规定（经许可以进行的活动）

       （1）活动项目：

       ①改变园林绿地、河湖水系等自然状态的活动；

       ②在核心保护范围内进行影视摄制、举办大型群众性活动；

       ③其他影响传统格局、历史风貌或者历史建筑的活动。

       （2）基本要求：应当保护其传统格局、历史风貌和历史建筑，制订保护方案。

       （3）批准机关：城市、县人民政府城乡规划主管部门会同同级文物主管部门。

       （三）历史文化名城、名镇、名村建设控制地带的规定

       历史文化名城、名镇、名村建设控制地带内的新建建筑物、构筑物，应当符合保护规划确定的建设控制要求。

       （四）对历史文化名城、名镇、名村核心保护区的规定

       1、对建筑物、构筑物的保护

       （1）分类保护：对历史文化街区、名镇、名村核心保护范围内的建筑物、构筑物，应当区分不同情况，采取相应措施，实行分类保护。

       （2）原状保护：历史文化街区、名镇、名村核心保护范围内的历史建筑，应当保持原有的高度、体量、外观形象及色彩等。

       2、建设活动的审批

       （2）征求文物部门意见：在历史文化街区、名镇、名村核心保护范围内，新建、扩建必要的基础设施和公共服务设施的，城市、县人民政府城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证前，应当征求同级文物主管部门的意见。

       （1）审批机关：在历史文化街区、名镇、名村核心保护范围内，拆除历史建筑以外的建筑物、构筑物或者其他设施的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门会同同级文物主管部门批准。

       （2）审批程序：

       ①公示：审批机关应当组织专家论证，并将审批事项予以公示，征求公众意见，告知利害关系人有要求举行听证的权利。公示时间不得少于20日。

        ②听证：利害关系人要求听证的，应当在公示期间提出，审批机关应当在公示期满后及时举行听证。

       5、设置标志牌

       城市、县人民政府应当在历史文化街区、名镇、名村核心保护范围的主要出入口设置标志牌。

       任何单位和个人不得擅自设置、移动、涂改或者损毁标志牌。

       6、消防工作：消防设施和消防通道

       历史文化街区、名镇、名村核心保护范围内的消防设施、消防通道，应当按照有关的消防技术标准和规范设置。确因历史文化街区、名镇、名村的保护需要，无法按照标准和规范设置的，由城市、县人民政府公安机关消防机构会同同级城乡规划主管部门制订相应的防火安全保障方案。

       ●根据条例规定，对历史文化名城、名镇、名村的保护范围、建设控制地带，是由申报单位在申报时自己划定，核定公布为历史文化名城、名镇、名村后，保护范围、建设控制地带成为了法定范围。

       （五）对历史文化名城、名镇、名村内历史建筑的保护

       1、保护标志和档案

       城市、县人民政府应当对历史建筑设置保护标志，建立历史建筑档案。

       历史建筑档案应当包括下列内容：

       （1）建筑艺术特征、历史特征、建设年代及希有程度；

       （2）建筑的有关技术资料；

       （3）建筑的使用现状和权属变化情况；

       （4）建筑的修缮、装饰装修过程中形成的文字、图纸、图片、影像等资料；

       （5）建筑的测绘信息记录和相关资料。

       2、保护和维修

       （1）所有权人的义务：历史建筑的所有权人应当按照保护规划的要求，负责历史建筑的维护和修缮。

       （2） 政府的责任：县级以上地方人民政府可以从保护资金中对历史建筑的维护和修缮给予补助。历史建筑有损毁危险，所有权人不具备维护和修缮能力的，当地人民政府应当采取措施进行保护。

       3、因建设工程选址实施原址保护、迁移或者拆除

       （1）原则规定：建设工程选址，应当尽可能避开历史建筑；因特殊情况不能避开的，应当尽可能实施原址保护。

       （2）原址保护：

       对历史建筑实施原址保护的，建设单位应当事先确定保护措施，报城市、县人民政府城乡规划主管部门会同同级文物主管部门批准。

       （3）迁移或者拆除：

       因公共利益需要进行建设活动，对历史建筑无法实施原址保护、必须迁移异地保护或者拆除的，应当由城市、县人民政府城乡规划主管部门会同同级文物主管部门，报省、自治区、直辖市人民政府确定的保护主管部门会同同级文物主管部门批准。

       （4）保护费用：历史建筑原址保护、迁移、拆除所需费用，由建设单位列入建设工程预算。

       4、外部修缮装饰、添加设施以及改变历史建筑的结构或者使用性质

       对历史建筑进行外部修缮装饰、添加设施以及改变历史建筑的结构或者使用性质的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门会同同级文物主管部门批准，并依照有关法律、法规的规定办理相关手续。

       （六）对历史文化名城、名镇、名村保护范围内涉及文物的保护

       应当执行文物保护法律、法规的规定。

       八、法律责任

       （一）对各级政府及行政主管部门的法律责任

       1、渎职的法律责任：

       违反本条例规定，国务院建设主管部门、国务院文物主管部门和县级以上地方人民政府及其有关主管部门的工作人员，不履行监督管理职责，发现违法行为不予查处或者有其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分。

       2、未依法编制保护规范的行政法律责任

       违反本条例规定，地方人民政府有下列行为之一的，由上级人民政府责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分：

       （一）未组织编制保护规划的；

       （二）未按照法定程序组织编制保护规划的；

       （三）擅自修改保护规划的；

       （四）未将批准的保护规划予以公布的。

       3、未依法履行审批权的行政法律责任

       违反本条例规定，省、自治区、直辖市人民政府确定的保护主管部门或者城市、县人民政府城乡规划主管部门，未按照保护规划的要求或者未按照法定程序履行本条例第二十五条、第二十八条、第三十四条、第三十五条规定的审批职责的，由本级人民政府或者上级人民政府有关部门责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分。

       （1）第二十五条：在历史文化名城、名镇、名村保护范围内进行有关活动的审批。

       （2）第二十八条：在历史文化街区、名镇、名村核心保护范围内，新建、扩建必要的基础设施和公共服务设施的审批。

       （3）第三十四条：建设工程选址涉及到历史建筑的原址保护、迁移、拆除的审批。

       （4）第三十五条：对历史建筑进行外部修缮装饰、添加设施以及改变历史建筑的结构或者使用性质的审批。

       4、历史文化名城、名镇、名村被列入濒危名单的行政法律责任

       违反本条例规定，城市、县人民政府因保护不力，导致已批准公布的历史文化名城、名镇、名村被列入濒危名单的，由上级人民政府通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分。

       （二）对相对人针对历史文化名城、名镇、名村实施违法行为的行政处罚（执法主体都是城乡规划部门）

       1、保护范围内违法行为的行政处罚

       违反本条例规定，在历史文化名城、名镇、名村保护范围内有下列行为之一的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门责令停止违法行为、限期恢复原状或者采取其他补救措施；有违法所得的，没收违法所得；逾期不恢复原状或者不采取其他补救措施的，城乡规划主管部门可以指定有能力的单位代为恢复原状或者采取其他补救措施，所需费用由违法者承担；造成严重后果的，对单位并处50万元以上100万元以下的罚款，对个人并处5万元以上10万元以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任：

       （1）开山、采石、开矿等破坏传统格局和历史风貌的；

       （2）占用保护规划确定保留的园林绿地、河湖水系、道路等的；

       （3）修建生产、储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的工厂、仓库等的。

       2、对历史建筑上刻划、涂污的行政处罚

       违反本条例规定，在历史建筑上刻划、涂污的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门责令恢复原状或者采取其他补救措施，处50元的罚款。

       3、对于未经依法审批擅自在历史文化名城、名镇、名村和历史建筑进行有关活动，或者虽经审批但对传统格局、历史风貌或者历史建筑构成破坏性影响的，进行行政处罚。

       违反本条例规定，未经城乡规划主管部门会同同级文物主管部门批准，有下列行为之一的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门责令停止违法行为、限期恢复原状或者采取其他补救措施；有违法所得的，没收违法所得；逾期不恢复原状或者不采取其他补救措施的，城乡规划主管部门可以指定有能力的单位代为恢复原状或者采取其他补救措施，所需费用由违法者承担；造成严重后果的，对单位并处5万元以上10万元以下的罚款，对个人并处1万元以上5万元以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任：

       （1）改变园林绿地、河湖水系等自然状态的；

       （2）进行影视摄制、举办大型群众性活动的；

       （3）拆除历史建筑以外的建筑物、构筑物或者其他设施的；

       （4）对历史建筑进行外部修缮装饰、添加设施以及改变历史建筑的结构或者使用性质的；

       （5）其他影响传统格局、历史风貌或者历史建筑的。

       有关单位或者个人经批准进行上述活动，但是在活动过程中对传统格局、历史风貌或者历史建筑构成破坏性影响的，依照本条第一款规定予以处罚。

       4、对损坏或者擅自迁移、拆除历史建筑的行政处罚

       违反本条例规定，损坏或者擅自迁移、拆除历史建筑的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门责令停止违法行为、限期恢复原状或者采取其他补救措施；有违法所得的，没收违法所得；逾期不恢复原状或者不采取其他补救措施的，城乡规划主管部门可以指定有能力的单位代为恢复原状或者采取其他补救措施，所需费用由违法者承担；造成严重后果的，对单位并处20万元以上50万元以下的罚款，对个人并处10万元以上20万元以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任。

       5、擅自设置、移动、涂改或者损毁历史文化街区、名镇、名村标志牌的行政处罚

       违反本条例规定，擅自设置、移动、涂改或者损毁历史文化街区、名镇、名村标志牌的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期改正；逾期不改正的，对单位处1万元以上5万元以下的罚款，对个人处1000元以上1万元以下的罚款。

       （三）对历史文化名城、名镇、名村中的文物造成损毁的法律责任

       依照文物保护法律、法规的规定给予处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。